Среди
приоритетов развития Украины важнейшее место отводится
решению проблемы административно-территориального
устройства страны. Проблемы в этой сфере мешают осуществлять
эффективную региональную политику, сдерживают развитие
местной инициативы, тормозят развитие местного самоуправления.
Второй год действует Комиссия по вопросам административно-территориального
устройства как консультативно-совещательный орган
при Президенте Украины. Серьезной наработкой рабочей
группы Комиссии стала Концепция усовершенствования
Административно-Территориального Устройства Украины,
которую в ближайшее время правительство должно рассмотреть
и утвердить на своем заседании. О Концепции сегодня
говорит Государственный секретарь КМУ Владимир Яцуба.
В Концепции мы попытались проанализировать исходные
данные: какие проблемы в этой сфере наиболее острые,
определили основные подходы к их решению, правовые,
организационные, финансовые основы проблемы. Административно-территориальное
устройство в Украине за все годы независимости остается
наименее законодательно урегулированным. Сегодня у
нас четырехступенчатая иерархическая система организации
единиц административно-территориального деления страны.
Каждая единица наделена государством определенными
полномочиями в сфере управления и исполняет определенные
самоуправленческие функции. В этой системе есть много
неточностей и противоречий. Так одни и те же территориальные
единицы (города районного значения, сельские и поселковые
советы) могут принадлежать как к третьему, так и к
четвертому уровням иерархии. Отсутствие в административном
устройстве Украины самого нижнего базового уровня
и разнообразие административно-территориальных единиц
третьего и четвертого уровней усложняют всю управленческую
схему по горизонтали. Все это внесло путаницу в понятия
"административно-территориальная единица"
и "населенный пункт". Например, как понимать
город областного и районного значения? Как административно-территориальную
единицу, или как населенный пункт?
Вторая проблема. Действующее правовое поле государства
не решает проблему специфических городских административно-территориальных
образований, на территории которых действуют несколько
самостоятельных административно-территориальных единиц,
но которые не составляют единой территориальной громады.
Прежде всего, это относится к Киеву и Севастополю,
к 64-м городам областного значения, в состав которых
входят еще 202-е административно-территориальные единицы
с административными центрами, в которых созданы и
действуют органы местного самоуправления, и которым,
в свою очередь, подчинены 555 населенных пунктов разных
видов. Большой проблемой остается и отсутствие четко
определенных и картографически закрепленных границ
административно-территориальных единиц на уровне областей,
административных районов, городов и сельских советов.
В концепции учтены наиболее острые проблемы. Это:
законодательная неурегулированность правового статуса
административно-территориальных единиц, порядка решения
вопросов в сфере административно-территориального
устройства; несоответствие Конституции Украины и внутренняя
противоречивость существующей многоуровневой системы
административно-территориальных единиц; размещение
во многих случаях, на территориях городов других городов,
сел, поселков, как отдельных административно-территориальных
единиц; сохранение, вопреки Конституции Украины среди
административно-территориальных единиц таких их категорий,
как поселок городского типа, сельсовет, а также поселковый
совет и городской совет; несовершенство классификации
городов, отсутствие четких критериев для образования
районов, районов в городах, отнесение населенных пунктов
к категории сел, поселков и городов; отсутствие во
многих случаях на картографических материалах границ
административно-территориальных единиц, не вынесение
их "в натуру", определение значительной
части границ, без учета местных природных, исторических
и других факторов, перспектив развития регионов и
населенных пунктов; чрезмерное дробление административно-территориальных
единиц на нижнем уровне.
Усовершенствование всей этой системы должно быть согласовано
с бюджетной, налоговой, земельной и судебной реформами.
Мы обязаны учесть исторические, экономические, демографические,
экологические, географические особенности территорий,
их этнические и культурные традиции. Это создаст основы
формирования финансово-экономической базы решения
местных проблем. Кроме того, любым измнениям в этой
сфере должно предшествовать открытое обсуждение предложений,
а все решения должны быть обоснованными, понятными
всем и приниматься прозрачно.
Все эти проблемы должны найти свое решение в будущем
законе "Об административно-территориальном устройстве
Украины". В нем будет закреплена трехуровневая
система, осуществлена классификация городов, которая
учла бы их социально-экономическое значение и роль
в развитии соответствующих территорий.
В соответствии с Конституцией, мы должны решить проблему
существования таких категорий, как поселок городского
типа. Предполагается внести все существующие поселки
к категории сел, а поселки городского типа к категории
поселков. При этом, отнесенные к категории сел населенные
пункты при предприятиях, железнодорожных станциях
и т.п., которые соответствуют установленным критериям
(в частности, по численности населения) в соответствии
с законодательством, в индивидуальном порядке могут
быть отнесены к категории поселков. Как я уже говорил,
Конституцией Украины к системе ее административно-территориального
устройства не отнесены сельсоветы, поселковые и городские
советы. Поэтому особенное значение имеет законодательное
определение порядка образования границ сел, поселков,
городов и районов в городах. Надо обеспечить согласованность
решения этого вопроса в законе, в бюджетном, налоговом,
земельном законодательстве и законодательстве о местном
самоуправлении, чтобы не допустить ухудшения финансовых
условий обеспечения сельских и поселковых громад.
Укрупнение городов, сел и соответствующих территориальных
громад может осуществляться, прежде всего, в процессе
слияния указанных административно-территориальных
единиц. Кроме того, следует учесть, что жители нескольких
сел могут добровольно объединяться в сельскую громаду,
избирать общий орган местного самоуправления и сельского
голову.
Научное обеспечение проблемы авторы Концепции
видят не только в проведении определенных исследований,
теоретических наработок, но и в научном сопровождении
пилотных проектов с целью изучения типовых проблем
в сфере административно-территориального устройства,
в разработке соответствующих моделей, механизмов и
других предложений, включая альтернативные, которые
бы стимулировали добровольное объединение усилий органов
местного самоуправления.
Временные границы работы по усовершенствованию административно-территориальной
системы определены, это - 2005-2010-й годы Но прежде
нужно принять закон "Об административно-территориальном
устройстве", другие нормативно-правовые акты,
определить специальный уполномоченный центральный
орган исполнительной власти, который бы регулировал
эти процессы. Нужно осуществить пилотные исследовательские
проекты и проанализировать их результаты. Это даст
возможность учесть возможные ошибки и несогласованности,
чтобы и не повторять их в дальнейшем.