Сегодня, в эпоху глубокой реформации всех устоев нашего общества, мы ищем ответы на многие вопросы, обращаясь к общечеловеческим ценностям, идеям просветителей семнадцатого-восемнадцатого столетий, заложивших основы теории правового государства, гражданского общества, принципа "разделения властей", как средства обеспечения законности. Не обойтись без этого и украинской государственности. Среди проблем, которые, как представляется, в достаточной мере не удалось прояснить до сих пор, - вопросы построения в стране системы местного самоуправления. Эти проблемы, как показывает исторический опыт, имеют принципиальное значение для государственного устройства. Как тут не вспомнить Томаса Дефферсона, автора проекта Декларации независимости США, третьего президента молодого американского государства, горячо отстаивавшего идею "государства в миниатюре". Именно таким он видел местное самоуправление, рассматривая его как основу стабильности общественного строя и процветания нации.
Сегодня мы в трудных поисках тоже осмысливаем необходимость возрождения этого института, определяем его место и роль в обществе. Переход к рынку развивает во всем обществе самоуправленческие, демократические начала. Пробуждаются и активизируются различные экономические интересы, а нередко они противопоставляются. Такое противопоставление возникает не только в отношениях между производителями, но и между отельными территориями, регионами и центром. В этих условиях активизация экономических интересов без четкого разграничения компетенции, с одной стороны, различных уровней государственной управления, с другой, - управления и самоуправления без сильной исполнительной власти, чревата ростом хаоса и нестабильности.
Изменить ход событий, повернув их в предсказуемое русло, может только отделение исполнительной власти от самоуправления и на этой основе - укрепление обоих начал. По сути, такой шаг означает проведение муниципальной реформы.
Автономное функционирование органов государственной власти и самоуправления есть принцип рационального государственного устройства, широко используемый во всем мире, да и для нас он не является новостью, если обратиться к прошлому. Построение местных органов самоуправления по таким принципам соответствует и нашей исторической традиции. Уже в пятнадцатом-шестнадцатом столетиях в магистратских городах Украины, где на основе Магдебургского права были созданы органы самоуправления, параллельно существовала и низовая администрация центральной власти. Так было во все времена господства в Украине и литовских князей, и польской шляхты, и России.
Результатом муниципальной реформы должно стать и появление института местной президентской администрации, законодательное разграничение функций, компетенции и взаимных обязательств между органами местного самоуправления и местными органами государственного управления.
Закрепление в Конституции статуса местных советов как органов самоуправления создаст правовую основу для такой реформы. Действительное, реальное разделение государственной власти и местного самоуправления, соответственно, их органов. Реальными хозяевами в своем селе, поселке, городе или ином населенном пункте, а значит, и в стране, люди, громада станут только при решении вопроса об экономических основах местного самоуправления. Каким в связи с этим представляется конституционное регулирование экономических основ местного самоуправления в Украине? Конституционное определение таких основ могло бы быть следующим. "Экономическими основами местного самоуправления являются муниципальная (коммунальная) собственность, в том числе собственность на землю, леса, водные угодья, движимое и недвижимое имущество, муниципальные финансы, включая самостоятельный местный бюджет, внебюджетные средства. В границах, определяемых государством, органам местного самоуправления предоставляется право налоговой инициативы. Государство содействует укреплению материальной базы местного самоуправления, не ограничивая при этом его прав".
Нуждается в конституционном закреплении и право органов самоуправления иметь свои самостоятельные муниципальные финансы. В США, ФРГ. Японии на долю местных финансов приходится до 60-ти процентов финансовых ресурсов этих государств. Бюджет местного самоуправления, являющийся центральным звеном местных финансов, должен быть выведен из состава общегосударственного бюджета. Сделать это предусматривается в законодательных актах по административно-территориальной реформе. Вместе с тем, практическая реализация этого положения идет непросто. Особенно это касается низового уровня советов, которые не столько зарабатывают бюджетные средства, сколько выпрашивают их у вышестоящих советов.
Чрезвычайно важен в связи с этим вопрос о прочности финансовой базы местных самоуправлений. В развитых странах Запада местная налоговая система включает 90-100 видов налогов. При этом, государственный бюджет и бюджеты самоуправлений настолько разделены, что финансовый год правительства и местных органов даже не совпадают по времени.
Формирование эффективной, понятной и "прозрачной" системы органов самоуправления открывает дорогу общественной самодеятельности, частной инициативе, как главным движущим силам прогресса. Нам надо найти свой путь возрождения идеи "государства в миниатюре", ибо это - дорога к цивилизованному обществу и правовому государству.
Василий Кравченко,
доктор экономических наук, член Национального Совета по согласованию деятельности общегосударственных и региональных органов и местного самоуправления.
От редакции. Когда готовился этот материал, пришло сообщение, что в Украине создан Общественный Совет по вопросам законодательства для местного самоуправления и организации третьего сектора. Представители общественных организаций, научные деятели на прошлой неделе подписали Декларацию о создании этого Совета, целью которого является создание условий для общественного влияния независимых научных специалистов, общественных экспертов по усовершенствованию украинского законодательства в сфере местного самоуправления. Достижение этой цели планируется путем тесного сотрудничества с Комитетом Верховной Рады по вопросам государственного строительства и местного самоуправления.
К компетенции Совета отнесено: предварительное рассмотрение проекта плана работы Комитета и подготовка предложений по включению в план вопросов, относящихся к ведению Комитета и являющихся наиболее важными для общества; анализ законопроектов и подготовка рекомендаций по внесению изменений в действующие законы или подготовка новых нормативных актов; создание рабочих групп для разработки отдельных законопроектов.
На своем заседании Общественный Совет избрал свои руководящие органы. Председателем Совета избран А.Ткачук (Институт гражданского общества). Заместителями избраны В.Негода (Украинская ассоциация местных и региональных властей, Союз лидеров местных и региональных властей Украины), В.Куйбида (Всеукраинский союз выпускников Академии государственного управления при Президенте Украины). В этот же день было подписано соглашение о сотрудничестве между Комитетом Верховной Рады и Общественным Советом. От имени Комитета соглашение подписал председатель Комитета А.Матвиенко.