Политическое руководство Украины неоднократно
декларировало свою приверженность европейскому
выбору. Действительно, географически Украина
находится в Европе. К сожалению, мы живем
далеко не по европейским стандартам. Важной
вехой на пути внедрения европейских стандартов,
стало присоединение государства к Европейской
Хартии местного самоуправления, которая
была одобрена странами - членами Совета
Европы в октябре 1985 года. Хартия определила
принципиальные основы организации финансов
местного самоуправления. Их воплощение
в жизнь означает кардинальное изменение
организации всей финансовой системы страны,
пересмотр существующей модели организации
государственной власти и местного самоуправления,
коренную демократизацию общественной жизни.
Внедрение этих международных стандартов
для каждой страны, ратифицировавшей Хартию,
- дело непростое. Особенно трудно это
для стран с переходной экономикой, стран,
возникших на обломках тоталитарных режимов,
со свойственными им жестко централизованными
финансовыми системами, не разграниченными
сферами ответственности между центральными
и местными органами власти.
Анализ, проведенный Советом Европы в более
чем тридцати странах, ратифицировавших
Хартию, свидетельствует: не только Украина,
- и другие государства не всегда придерживаются
принципов внедрения стандартов организации
местных финансов, имеют с этим серьезные
трудности. Но это не снимает с Украины
ответственности за реализацию ее международных
обязательств.
Стандарты организации финансов местного
самоуправления определены в Хартии статьей
девятой: "Финансовые средства органов
местного самоуправления". Основные
стандарты организации местных финансов
могут быть сведены к восьми принципиальным
положениям.
Первое. Органы местного самоуправления
имеют право в рамках общегосударственной
экономической политики свободно распоряжаться
необходимыми собственными средствами.
Это требование Хартии означает, что центральная
власть должна наделить местное самоуправление
собственными средствами, то есть, средствами,
которые принадлежат местному самоуправлению
на постоянной основе. Имеются ввиду финансовые
ресурсы не из бюджетов высшего административного
уровня, а те, которые мобилизованы местным
самоуправлением путем собственных фискальных
полномочий. В соответствии с этим, местная
власть не может быть лишена государственной
властью права самостоятельно определять
свои расходы, в частности, первоочередные.
В то же время, органы местного самоуправления
должны иметь достаточные финансовые ресурсы
для выполнения возложенных на них задач.
Второе. Объем финансовых ресурсов местной
власти, должен отвечать их функциям, предусмотренным
Конституцией или законами. Органы местного
самоуправления должны иметь четко определенные
Конституцией и законами функции, которые
им передает государство. Они должны иметь
финансовые ресурсы, которые дают возможность
реализовывать эти функции. Распределение
финансовых ресурсов между уровнями государственного
управления и местного самоуправления должно
осуществляться не на субъективной основе,
а на основе распределения функций между
уровнями государственной власти и местного
самоуправления, а также стоимостной их
оценки.
Третье. В соответствии с Хартией, хотя
бы часть финансовых ресурсов должна формироваться
от местных налогов и сборов. Хартия не
определяет объемы этой части, но зарубежный
опыт свидетельствует, что местные налоги
и сборы в развитых странах являются главным
источником доходов местной власти. Поэтому
органы местного самоуправления наделяются
полномочиями устанавливать местные налоги
и сборы.
Четвертое. Финансовые системы, формирующие
подоснову ресурсов местных властей, должны
мобилизовывать существующие ресурсы, насколько
это практически возможно, в соответствии
с реальным ростом стоимости задач, выполняемых
местными властями. В первую очередь, это
означает, что источники доходов органов
местного самоуправления должны быть разнообразными
и не ограничиваться только несколькими
их видами, ибо это может поставить под
угрозу выполнение местных бюджетов в случае
уменьшения какого-то вида дохода. Кроме
того, местная власть должна иметь возможность
повышать собственные доходы за счет их
диверсификации. Такие доходы могут расти
как за счет собственных доходов, так и
за счет трансфертов, предоставляемых из
бюджетов высшего уровня или государством.
Пятое. Хартия предусматривает защиту более
слабых в финансовом отношении местных
властей и требует внедрения процедур устранения
финансовых диспропорций или внедрения
аналогичных мер с целью преодоления последствий
неравномерного распределения потенциальных
источников финансирования и финансовой
нагрузки. Такие процедуры или меры не
должны наносить ущерб полномочиям местных
властей в пределах их собственной компетенции.
Разный по объему налоговый гнет может
возникнуть в разных частях страны в том
случае, когда местная власть вынуждена
мобилизовывать дополнительные финансовые
ресурсы, необходимые для выполнения возложенных
на нее задач. Процедуры и меры выравнивания
не должны наносить ущерб полномочиям местной
власти. Они не должны сворачивать их финансовую
автономию и ограничивать их собственную
компетенцию.
Шестое. Местная власть может информироваться
соответствующим образом о порядке выделения
ей ресурсов, а также о перераспределении
этих ресурсов. Это означает, что органы
местного самоуправления непосредственно
или при посредничестве их ассоциаций,
предварительно получают информацию о предоставлении
им государством финансовой поддержки,
а также информацию об объемах финансовых
ресурсов, которые будут изыматься из местных
бюджетов, при наличчии излишек финансовых
ресурсов для выполнения возложенных на
них задач. Все процедуры, связанные с
предоставлением финансовых ресурсов и
их изъятием должны согласовываться правительством
с органами местного самоуправления, а
также с их ассоциациями в форме консультаций
или переговоров.
Седьмое. Предоставление дотаций не ликвидирует
основополагающую свободу местной власти
проводить свою политику в пределах ее
собственной компетенции. В соответствии
с этим стандартом, Хартия рекомендует
государству предоставлять местной власти,
так называемые, несвязанные дотации, которые
не направляются на конкретную цель. Это
расширяет собственную доходную базу органов
местного самоуправления, дает возможность
этим органам действовать в зависимости
от обстановки, складывающейся на местах.
Восьмое. Хартия устанавливает, что для
осуществления займов инвестиционного капитала,
местная власть должна иметь доступ к национальному
рынку капитала в рамках закона. Это означает,
что местная власть может осуществлять
собственные инвестиционные проекты, которые,
в основном, финансируются за счет заемного
капитала. Кроме того, местная власть может
брать займы в разных формах, в частности,
в банках, путем выпуска местных займов,
в бюджетах высшего административного уровня,
и др. В соответствии с Хартией, местная
власть является равноправным субъектом
национального рынка капитала.
Большинство стандартов организации местных
финансов, определенных Европейской Хартией,
в Украине пока еще остаются нереализованными.
Несмотря на это, есть понимание того,
что только на этом пути государство и
сможет создать эффективное местное самоуправление.