Неместное значение местного самоуправления

Анатолий Матвиенко,
Председатель Комитета Верховной Рады по вопросам государственного строительства и местного самоуправления

Неcмотря на все наши старания, в Украине до сих пор не достигнуты заметные сдвиги в местном самоуправлении. И дело совсем не в дефиците нашей инициативы. Мы не ленились, и благодаря работе нашего Комитета по вопросам государственного строительства и местного самоуправления уже вступили в силу принятые парламентом четвертого созыва 17 законов и 76 постановлений. Еще около 50 подготовленных законопроектов ожидают своей очереди рассмотрения в сессионном зале.
Немало законопроектов о местном самоуправлении появились и по инициативе других комитетов, правительства, или Президента Украины. Но что они предлагают, на что направлены?
Навредить можно и законодательно

Большинство из них условно можно назвать «косметическими» (хотя, в известной степени, они полезны). Некоторые не принесут ни пользы, ни беды, ибо сводятся только к пожеланиям и декларациям. Например, Государственная Программа развития малых и средних городов, которую нынешняя власть и не думает выполнять. Но есть и такие нормативные документы, которые откровенно разрушают местное самоуправление. Это в частности:
— Государственный бюджет 2004 года с его 68-й статьей об изъятии 50 процентов перевыполнения «первой корзины» доходов. Мне тяжело говорить о сегодняшней цифре потерь наших общин, но наверняка знаю: если бы эта статья действовала 2003-м году, местные бюджеты «похудели» бы, минимум, на один миллиард гривень;
— Изменения к Закону о Государственном бюджете, внесенные Кабмином и принятые Верховной Радой 17 июня этого года. Согласно с ними, взыскание долгов по 57-й статье Закона «Об образовании» возлагается на те же обескровленные местные бюджеты;
— Закон «О Национальном экологическом фонде», разработанный Кабмином и принятый Верховной Радой в первом чтении. По нему — львиная часть сборов за загрязнение окружающей среды «перекочевывает» из корзины территориальных общин в областные государственные администрации.
— Это, в конечном итоге, Закон о выборах в местные советы, который стал весной предметом политического «размена» между левыми и властью во время подготовки к конституционной реформе.
Я — убежденный сторонник пропорциональных партийных выборов на городском уровне, ибо только через это мы, в конечном итоге, получим политически структурированное общество. Но сугубо пропорциональный принцип на уровне областных и районных советов приведет к тому, что большинство территориальных общин окажутся в них просто не представленными.

Не развитие,
а деградация

А вот результаты такой, с позволения сказать, властной политики. В составе малых и средних городов у нас только шесть процентов тех, которые интенсивно развиваются. Как правило, это средние города областного значения с эффективной градообразующей экономикой. Но при этом 61 процент общин едва прозябают, а 33 процента откровенно деградируют.
Это свидетельствует: реального местного самоуправления у нас нет.
Исключение — отдельные средние города — лишь подтверждает общее правило. А поэтому мы (с точки зрения рядового гражданина, чьи интересы призваны отстаивать) стоим перед проблемой создания эффективной государственной власти и эффективного местного самоуправления. Проблемой, которую нынешняя власть, как видно из всего, решать не спешит.
Если же подходить к делу кардинально, то надо начинать не косметический ремонт, а сооружение серьезного капитального здания эффективной власти. И эффективное местное самоуправление должно стать для нее надежным фундаментом.
Только так мы сможем, в конечном итоге, реализовать пятую статью Конституции Украины, которая провозглашает: единственным источником власти является народ (тем временем, как свидетельствуют социологические опросы, более половины наших соотечественников до сих пор убеждены: источником власти является президент, правительство или парламент), и только так мы сможем вывести Украину в число ведущих государств мира (на что она полностью может претендовать, исходя из своего природно-ресурсного и человеческого потенциала.

Какая воля —
такая и судьба

По действующей Конституции Украины народ осуществляет власть непосредственно, или через органы государственной власти и местного самоуправления. Сила власти (как института служения человеку) определяется мощностью ее самого слабого звена. Сегодня таким звеном является местное самоуправление.
На местное самоуправление государственная власть должна смотреть как на важного и авторитетного партнера, а не как на острие административного ресурса. Между тем, в Украине (как свидетельствуют последние события в Василькове, Тернополе, Нежине, Мукачево, Подволочисске, Красном Луче, Вышгороде, Желтых Водах и десятках других городов, поселков и сел) государство последовательно стремится грубо подчинить местную власть необходимости поддержки провластного кандидата на будущих президентских выборах.
Хочу отметить: местное самоуправление — это не проблема городского головы или депутата совета. Это проблема всей Украины. Что поможет ее решить? Прежде всего, — политическая воля высшего руководства государства, которая должна базироваться на глубоком понимании организации власти на местном уровне. Эта воля должна проявиться в серьезной экспертизе того, что имеем сегодня и в выработке (с учетом мирового опыта и национальной специфики) четкой картины того, как должно быть. И эта воля должна проявиться в последовательности и твердости при проведении необходимых реформ.
Любая серьезная реформа всегда имеет множество противников. Поэтому ее проведение требует больших организационных усилий и таланта. Следовательно, реформа должна быть в совершенстве продумана, законодательно оформлена и быстро внедрена. А этого можно достичь привлечением к процессу не только элит, но и широких слоев общества, которым должны объяснить суть и преимущества реформы для каждого конкретного человека.
Вместо этого мы видим лишь безграничное желание нынешних элит к самосохранению. В принятом Верховной Радой в первом чтении голосами 276-ти («левых» и «большевиков») конституционном законопроекте № 4180 о местном самоуправлении даже не упомянуто. Вместо этого законопроект № 3207 (одним из авторов которого я являюсь), где местное самоуправление приобретает необходимые правовые гарантии, отклонено.
Да и в выступлении на совещании актива в Ильичевске Виктора Януковича (которого я и сам искренне ожидал, надеясь, что приезд премьера не просто предвыборный шаг) мы ничего не услышали о местном самоуправлении. Такое словосочетание вообще прозвучало из уст руководителя правительства лишь один раз. Проблемы же малых и средних городов не были даже упомянуты. Максимум, на что было сделано ударение, это: «сильные регионы — сильная Украина». О сильных городах, поселках и селах вообще не велась речь.
Поэтому я не верю в способность нынешней власти пойти на реформу в интересах народа. И все свои надежды связываю с приходом новой команды, которая по-настоящему понимает необходимость формирования действенной, народной, ответственной государственной власти и местного самоуправления.

Такая концепция есть

Но такую реформу следует готовить тщательным образом и загодя. Сегодня мы уже провели тщательный анализ ситуации в Украине, опираясь на мировой опыт. Мы знаем, что делать. Формируем запрос на реформу, общаясь с местными председателями и депутатами, проводя форумы и «круглые столы», распространяя необходимые материалы. Подготовили Концепцию действенного местного самоуправления и программу ее реализации. В соответствии с ней шагами реформы станет принятие:
— необходимых изменений к Конституции Украины, которые усовершенствуют те нормы, которые сдерживают сегодня развитие самоуправления;
— новой редакции Закона о местном самоуправлении, которая закрепит реальное самоуправление на всех уровнях;
— законов о Президенте и о правительстве;
— новой редакции Закона о местных государственных администрациях, согласно которой на основе структур районных администраций будут созданы исполнительные органы местных советов, а областные администрации сохранят лишь контрольно-наблюдательные функции;
— закона об административно-территориальном устройстве.
Хочу отметить одно важное обстоятельство. Сегодня много говорят об угрозе перекройки административной карты Украины. Мы исходим из того, что изменения здесь следует проводить весьма осторожно, не задевая пока областного и районного уровней. Вместо этого следует поддержать добровольное объединение сельских общин в общины с населением около четырех тысяч человек. По оценкам специалистов такая объединенная община сумеет формировать эффективный бюджет. Но при этом стоит перенести базовый уровень местного самоуправления на уровень сельского района, ликвидировать на этом уровне государственные администрации, которые создают вредное двоевластие. Главным звеном управления должен быть районный совет, который будет иметь исполнительный комитет во главе с избранным на сессии председателем.
Естественно, что децентрализация налогов должна обеспечить органам местного самоуправления достаточную финансово-материальную основу осуществления собственных полномочий. Именно на это направлен, в частности, внесенный мной, как Народным депутатом, проект закона о налоге на здания и сооружения (он не будет задевать интересы простых тружеников, зато вынудит платить тех, кто построил себе дворцы). Вместо этого субвенции должны обеспечить способность органов местного самоуправления выполнять делегированные им государственные полномочия.
В конечном итоге, мы не можем мириться с практикой шантажа и преследования местных голов и советов, которая существует сегодня. Как не можем закрывать глаза на факты подкупа, когда инвестиционные средства направляются не туда, где они действительно нужны и дадут наивысшую отдачу, а для тех, кто имеет «крышу» в киевских кабинетах.
В сентябре мы планируем представить Концепцию действенного местного самоуправления на парламентских слушаниях, куда пригласим не только научные силы, экспертов и практиков, но и всех кандидатов в президенты. Наша цель при этом — вооружить их пониманием реальных процессов, происходящих на местах, заставить глубоко проникнуться проблемами местного самоуправления.
И в конце хочу обратиться к городским, поселковым и сельским головам. Мы все сегодня встали перед выбором. Есть интересы Украины. Есть интересы общины. В конечном итоге, у каждого есть собственная судьба и собственные интересы.
Но приоритет интересов Украины — защита и общины, и собственной судьбы. Поэтому всем нам необходимо проявить перед президентскими выборами гражданское мужество и решительность. Ибо иначе, как убеждает пример Мукачево, единственной функцией местного самоуправления останется рабское обслуживание власти.

  • Пишем вам потому, что молчать дальше не можем. В стране празднуют очередную победу: президент не выбран, Кабинет министров уволен, партия «Наша Украина», не жалея живота своего народа добилась признания как главный борец за демократию[...]
  • Конечно, капитальным ремонтом такого уровня должно было бы заниматься государство, но сегодня рассчитывать на это нельзя, если мы не хотим вообще оказаться без крыши над головой. В последние несколько лет на эти цели государством не выделялось ни копейки[...]